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近日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》出臺基于怎樣的背景？有哪些政策創(chuàng )新和突破？地方推進(jìn)有關(guān)工作要注意哪些問(wèn)題？對此，自然資源部國土空間生態(tài)修復司負責人進(jìn)行了解讀。

　　“出臺《意見(jiàn)》，是我部貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì )上重要講話(huà)精神的一項舉措。同時(shí)，也是切實(shí)履行我部‘兩統一’職責，通過(guò)自然資源政策激勵，吸引社會(huì )各方投入，探索推行市場(chǎng)化運作、科學(xué)化治理的礦山生態(tài)修復模式，實(shí)現生態(tài)效益、社會(huì )效益和經(jīng)濟效益相統一?！痹撠撠熑碎_(kāi)宗明義。

　　《意見(jiàn)》出臺背景

　　大量欠賬前，財政資金杯水車(chē)薪

　　我國礦山生態(tài)修復歷史欠賬多、問(wèn)題積累多、現實(shí)矛盾多，且面臨“舊賬”未還、又欠“新賬”的問(wèn)題。據遙感調查監測數據，截止2018年底，全國礦山開(kāi)采占用損毀土地約5400多萬(wàn)畝。其中，正在開(kāi)采的礦山占用損毀土地約 2000多萬(wàn)畝，歷史遺留礦山占用損毀約3400多萬(wàn)畝。

　　目前，從中央到地方各級財政投入不足，市場(chǎng)化機制尚未完全建立，缺乏激勵社會(huì )資本投入的有效政策，資金問(wèn)題已成為礦山生態(tài)修復的制約瓶頸。與此同時(shí)，一些大型礦山企業(yè)面臨存量建設用地無(wú)法盤(pán)活、新增建設用地獲取難等問(wèn)題?！敖陙?lái)，一些地方積極探索礦山修復多元化資金籌措方式，取得了不少成功經(jīng)驗。但總體看，仍存在激勵政策不明晰、支持力度不夠、可操作性不強等問(wèn)題?！痹撠撠熑私榻B。

　　黨的十九大提出“構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會(huì )組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，《關(guān)于統籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見(jiàn)》提出“按照誰(shuí)修復、誰(shuí)受益原則，通過(guò)賦予一定期限的自然資源資產(chǎn)使用權等產(chǎn)權安排，激勵社會(huì )投資主體從事生態(tài)保護修復”。

　　該負責人表示，《意見(jiàn)》將礦山生態(tài)功能修復和后續資源開(kāi)發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展統籌考慮，明確了一系列激勵政策。這些政策面向包括民營(yíng)企業(yè)在內的各類(lèi)社會(huì )投資主體，大力動(dòng)員全社會(huì )力量，加入國土空間生態(tài)保護修復的大軍中來(lái)。

　　《意見(jiàn)》主要內容之一

　　據實(shí)核定礦區土地利用現狀地類(lèi)

　　在我國一些礦區，尤其是地下水位較高的平原礦區，如山東濟寧、安徽淮北等地，地下采礦導致地表塌陷積水可達十多米，許多土地已無(wú)法恢復原用途。

　　本著(zhù)尊重歷史、實(shí)事求是原則，《意見(jiàn)》提出，已有的因采礦塌陷無(wú)法恢復原用途的農用地可據實(shí)核定。

　　“據實(shí)核定礦區土地利用現狀、權屬、合法性，是因地制宜開(kāi)展生態(tài)修復和綜合利用的前提和基礎?！痹撠撠熑吮硎?，首先還是堅持耕地保護優(yōu)先理念。一方面，要強化礦山企業(yè)生態(tài)保護修復責任，最大限度避免造成新的土地破壞、特別是耕地破壞；另一方面，要嚴格認定標準和審批程序，對已有因采礦塌陷確實(shí)無(wú)法恢復原用途的農用地，經(jīng)省級自然資源主管部門(mén)會(huì )同相關(guān)部門(mén)組織核實(shí)并征得土地權利人同意，報自然資源部核定后，可以變更為其他農用地或未利用地，涉及耕地的據實(shí)統籌進(jìn)行核減，其中涉及永久基本農田的按規定進(jìn)行調整補劃，并納入國土空間規劃?！兑庖?jiàn)》強調，耕地核減不免除造成塌陷責任人的法定應盡義務(wù)。

　　《意見(jiàn)》主要內容之二

　　鼓勵礦山土地綜合修復利用

　　“通過(guò)賦予土地使用權等激勵政策，鼓勵礦山土地綜合修復利用，是政策措施含金量所在?！痹撠撠熑酥赋?，

　　《意見(jiàn)》明確，對歷史遺留礦山廢棄國有建設用地，可通過(guò)賦予礦山生態(tài)修復投資主體后續土地使用權的方式，激勵社會(huì )資本投入。一是在符合國土空間規劃前提下，修復后擬改為經(jīng)營(yíng)性建設用地的可采取兩種實(shí)施模式：第一種是由地方政府整體修復后，進(jìn)行土地前期開(kāi)發(fā)，以公開(kāi)競爭方式分宗確定土地使用權人；第二種是將礦山生態(tài)修復方案、土地出讓方案一并通過(guò)公開(kāi)競爭方式確定同一修復主體和土地使用權人，并分別簽訂生態(tài)修復協(xié)議與土地出讓合同。二是修復后擬作為農用地的，可由市、縣人民政府或其授權部門(mén)以協(xié)議形式確定修復主體，簽訂國有農用地承包經(jīng)營(yíng)合同，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或漁業(yè)生產(chǎn)。

　　《意見(jiàn)》還明確，依據新修訂的《土地管理法》中集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市的有關(guān)規定，對歷史遺留礦山廢棄土地中的集體建設用地，集體經(jīng)濟組織可自行投入修復也可吸引社會(huì )資本參與。修復后國土空間規劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設用地，土地所有權人可出讓、出租用于發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

　　《意見(jiàn)》提出，各地依據國土空間規劃在礦山修復后的土地上發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，建設觀(guān)光臺、棧道等非永久性附屬設施，在不占用基本農田以及不破壞生態(tài)環(huán)境、自然景觀(guān)和不影響地質(zhì)安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不轉用，按現用途管理。

　　為降低社會(huì )投資主體利用礦區修復后土地發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)前期的用地成本，《意見(jiàn)》提出可按有關(guān)規定采取劃撥、出讓、租賃等方式提供土地使用權，可采取彈性年期出讓、長(cháng)期租賃、先租后讓、租讓結合的差別化土地供應方式。

　　《意見(jiàn)》主要內容之三

　　礦山存量建設用地修復后的騰退指標可以流轉使用

　　為盤(pán)活礦山存量建設用地，《意見(jiàn)》明確了激勵政策。

　　一是正在開(kāi)采礦山將依法取得的存量建設用地和歷史遺留礦山廢棄建設用地修復為耕地的，經(jīng)驗收合格后，可參照城鄉建設用地增減掛鉤政策，騰退的建設用地指標可在省域范圍內流轉使用。

　　二是正在開(kāi)采礦山將依法取得的存量建設用地修復為耕地及園地、林地、草地等其他農用地的，經(jīng)驗收合格后，騰退的建設用地指標可用于本企業(yè)在省域范圍內新采礦活動(dòng)占用同地類(lèi)的農用地。該負責人介紹，這么做的主要原因，一方面是新建礦山用地量大，本地區新增建設用地規劃和計劃、新補充耕地能力都難以滿(mǎn)足采礦用地需求；另一方面是采礦活動(dòng)可能跨縣級行政區，需要在省級行政區范圍內統籌“減少存量建設用地”與“新增建設用地”。

　　三是允許礦山企業(yè)對依法取得的建設用地進(jìn)行修復后發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)?！兑庖?jiàn)》規定在符合國土空間規劃和土壤環(huán)境質(zhì)量要求、不改變土地使用權人的前提下，經(jīng)依法批準并按市場(chǎng)價(jià)補繳土地出讓價(jià)款后，礦山企業(yè)可將依法取得的國有建設用地修復后用于商業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途。

　　《意見(jiàn)》主要內容之四

　　歷史遺留露天開(kāi)采類(lèi)礦山修復工程，可合理利用廢棄土石料

　　一些歷史遺留露天開(kāi)采類(lèi)礦山在原地遺留有廢棄土石料，因實(shí)施必要的修復工程也會(huì )新產(chǎn)生部分土石料。由地方政府組織合理利用這些廢棄土石料，既是開(kāi)展礦山生態(tài)修復的需要，又能增加收益加大對生態(tài)修復的投入，達到收益反哺修復的目的。

　　《意見(jiàn)》規定，對由地方政府組織實(shí)施的歷史遺留露天開(kāi)采類(lèi)礦山的修復，因削坡減荷、消除地質(zhì)災害隱患等修復工程新產(chǎn)生的土石料及原地遺留的土石料，可以無(wú)償用于本修復工程。確有剩余的，可由縣級人民政府納入公共資源交易平臺進(jìn)行銷(xiāo)售，銷(xiāo)售收益全部用于本地區生態(tài)修復，涉及社會(huì )投資主體承擔修復工程的，保障其合理收益。同時(shí)，在操作層面作出規定要求。

　　有關(guān)監管要求

　　強化監督和管控，杜絕污染和違法違規問(wèn)題發(fā)生

　　“好事要辦好?！兑庖?jiàn)》給出這么多途徑，就是要釋放自然資源政策紅利，把國土空間生態(tài)保護修復的要求和任務(wù)落到實(shí)處，既要給予政策激勵，又要強調嚴格管理，堅決防止各類(lèi)違法違規問(wèn)題的發(fā)生?！痹撠撠熑酥赋?，重點(diǎn)是加強對礦山修復形成的耕地及其他農用地質(zhì)量的監管和加強涉及廢棄土石料處置項目的監管。

　　該負責人還明確，《意見(jiàn)》政策性很強，涉及空間規劃、用途管制、耕地保護、資源利用、權益處置等內容，是在總結各地工作基礎上的探索創(chuàng )新。由于各地情況差別很大，需要按照《意見(jiàn)》規定，結合實(shí)際，因地制宜制定實(shí)施辦法，明確具體要求和操作程序，確保各項政策措施能夠準確落地。部將加強工作督導，對政策實(shí)施情況進(jìn)行評估，發(fā)現問(wèn)題及時(shí)糾正。